SERTIFIKASI GURU DALAM JABATAN

Pendahuluan

Sertifikasi guru sebenarnya merupakan amanah UU No 14 Tahun 2005 tentang guru dan dosen.  Pasal 1 butir 1 menyebutkan: “Guru adalah pendidikan profesional dengan utama mendidik, mengajar……..”.   Selanjutnya pada pasal 1 butir 4, disebutkan: “Profesional adalah pekerjaan atau kegiatan yang dilakukan seseorang dan menjadi sumber kehidupan yang memerlukan keahlian, kecakapan dan kemahiran yang memenuhi standar mutu dan norma tertentu serta memerlukan pendidikan profesi.”  Pasal 1 butir 12 menyatakan sertifikat pendidikan adalah bukti formal sebagai pengakuan yang diberikan kepada guru dan dosen sebagai tenaga profesional.  Dari rangkaian ayat-ayat tersebut dapat disimpulkan bahwa sebagai seorang profesional, guru harus memiliki sertifikat pendidik yang diperoleh setelah yang bersangkutan mengikuti dan lulus pendidikan profesi. 

Pasal 1 butir 11 menyebutkan bahwa “sertifikasi adalah proses pemberian sertifikat pendidik kepada guru dan dosen.”   Namun yang dimaksud pemberian tentu bukan sekedar “memberikan”, tetapi lebih dahulu menguji dan jika memenuhi persyaratan sebagai profesional, yang bersangkutan diberikan sertifikat pendidik.  Mirip dalam bidang engineering, suatu pesawat yang selesai diproduksi diujicoba dan jika memenuhi persyaratan terbang, diberikan sertifikat sebagai bukti layak terbang.

Apa yang dimaksud dengan pendidikan profesi?  Undang-undang No 14 Tahun 2005 tidak menjelaskan.   Yang menjelaskan hal itu UU No 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional, pada penjelasan pasal 15 yang berbunyi “Pendidikan profesi merupakan pendidikan tinggi setelah program sarjana yang mempersiapkan peserta didik untuk memiliki pekerjaan dengan persyaratan keahlian khusus”.   Pengertian serupa juga kita temui di Undang-undang Nomor 12 Tahun 2012 tentang Pendidikan Tinggi, pada pasal 17.  Berarti calon guru harus lulus pendidikan S1, kemudian mengikuti pendidikan profesi dan pada akhir pendidikan profesi disertifikasi untuk memperoleh sertifikat pendidik.

Improvisasi Berliku dengan Banyak Kepentingan

Ketentuan di atas tampaknya dimaksudkan untuk calon guru.  Bagaimana dengan guru dalam jabatan tidak disebutkan dalam UU No 14 Tahun 2005.  Pada hal sertifikat pendidik merupakan syarat utama guru untuk mendapatkan tunjangan profesi, baik itu guru PNS maupun guru non PNS di sekolah swasta.  Pasal 16 ayat (2) UU No 14 Tahun 2005 menyebutkan bahwa “pemerintah memberikan tunjangan profesi kepada guru yang telah memiliki sertifikat pendidik yang diangkat oleh penyelenggara pendidikan dan atau satuan pendidikan yang diselenggarakan oleh masyarakat. 

Tentu menjadi sangat berat, jika guru dalam jabatan (guru yang sudah mengajar di sekolah) harus mengikuti pendidikan profesi lebih dahulu untuk dapat ikut sertfikasi. Diskusi dengan berbagai pihak yang terlibat dengan penyusunan UU No 14/2005 dapat disimpulkan bahwa sertifikasi guru dalam jabatan tidak harus melalui pendidikan profesi, sebagaimana calon guru.  Oleh karena itu harus dicari pola sertifikasi guru dalam jabatan dan itu harus memiliki landasan hukum yang kokoh. 

Pada pasal 11 ayat (2) UU No 14/2005 disebutkan bahwa sertifikasi dilaksanakan oleh perguruan tinggi yang memiliki program pengadaan tenaga kependidikan yang terakreditasi dan ditetapkan oleh pemerintah.  Selanjutnya pada pasal 11 ayat (4) disebutkan bahwa “ketentuan lebih lanjut tentang sertfikasi pendidik diatur dalam peraturan pemerintah”.   Dua ayat itulah yang dapat menjadi pintu dan sekaligus menjadi dasar membuat Peraturan Pemerintah (PP) untuk mengatur sertifikasi guru dalam jabatan. 

Menyusun peraturan pemerintah (PP) biasanya memerlukan waktu yang cukup lama.  Apalagi PP ini menyangkut beberapa departemen, termasuk Departemen Keuangan yang nantinya terkait dengan pembayaran tunjangan profesi.  Sementara itu pasal 82 ayat (1) menyebutkan pemerintah mulai menyelenggarakan program sertifikasi 12 bulan semenjak UU No 14 Tahun2005 diundangkan.

Dua hal itu yang membuat pemerintah kebingungan pada tahun 2006.  Mau melaksanakan belum ada PP sebagai dasar, tidak melaksanakan berarti melanggar amanah pasal 82 ayat (1).  Sebagai jalan keluar, Menteri Pendidikan Nasional meminta fatwa kepada Menteri Hukum dan HAM, apakah boleh melaksanakan sertifikasi guru dengan landasan Peraturan Menteri.  Keluarlah jawaban fatwa Menteri Hukum dan HAM no: I. UM. 01.02-253 tertanggal 23  Maret 2007, yang intinya mengijinkan Depdiknas melaksanakan sertifikasi guru dengan landasan Permendiknas, karena faktor kemendesakan.  Berdasarkan fatwa tersebut, Mendiknas menerbitkan Permendiknas nomor 18 Tahun 2007, sebagai landasan pelaksanaan sertifikasi guru.  Jadi sertifikasi guru Tahun 2007 dan 2008 dilaksanakan berlandaskan Permendiknas, karena PP tentang sertifikasi guru baru terbit pada 1 Desember 2008.

Permendiknas No 18 Tahun 2007 dikhususkan untuk guru dalam jabatan, artinya untuk guru yang sudah mengajar di sekolah.  Sedangkan untuk calon guru akan dimasukkan dalam aturan Pendidikan Profesi Guru.  Lantas apa kegiatan atau substansi sertifikasi guru?  Pada awalnya sertifikasi guru dalam jabatan dirancang melalui uji kompetensi berupa tes tulis yang diikuti dengan tes kinerja bagi yang lulus tes tulis.  Perangkat tes sudah disusun dan diuji coba, dengan melibatkan banyak dosen LPTK.

 Pola tersebut dilandasi pemikiran bahwa sertifikasi adalah “kalibrasi” atau pengukuran apakah seseorang sudah memenuhi syarat sebagai guru profesional, sehingga berhak memperoleh sertifikat pendidik.  LPTK yang mengeluarkan sertifikat pendidik harus yakin dan menjamin bahwa yang penerima sertifika pendidik benar-benar memenuhi standar sebagai guru profesional.  

Dalam konsep tersebut sama sekali tidak disinggung pelatihan bagi calon peserta atau mereka yang tidak lulus sertifikasi.  Asumsinya tugas sertifikasi adalah mengukur dan memastikan bahwa guru yang memperoleh sertifikat pendidik, benar-benar telah sesuai dengan standar yang ditentukan.  Sedangkan pelatihan dan atau pembinaan guru, sebelum dan sesudah proses sertifikasi merupakan tugas lembaga lain. 

Dalam perjalanannya ternyata ada pihak-pihak yang tidak setuju dengan konsep tes tulis dan tes kinerja sebagai bentuk sertifikasi guru dalam jabatan.  Terjadi diskusi dan perdebatan sengit, mana yang didahulukan, antara menyejahterakan guru melalui pemberian tunjangan profesi dengan harapan setelah sejahtera para guru akan meningkatkan kompetensi dan kinerjanya atau meningkatkan kompetensi dan kinerja lebih dahulu dan kemudian memberikan kesejahteraan bagi mereka yang sudah memenuhi syarat.  Arus alternatif pertama ternyata begitu kuat, sehingga tes tulis dan tes kinerja yang sudah disusun dan diujicoba menjadi kurang bermanfaat.

Melalui diskusi panjang dengan disertai “ancaman pendanaan” akhirnya diputuskan bahwa sertifikasi guru dalam jabatan menggunakan portofolio yang diikuti dengan pelatihan bagi yang tidak lulus.  Kesepakatan menggunakan portofolio didasarkan pada pemikiran bahwa portofolio dapat menggambarkan kinerja dan prestasi guru selama bekerja.  Namun sejak awal, pola tersebut diberi catatan bahwa portofolio mendasarkan bahwa: (1) guru memiliki dokumen bukti kinerja dan prestasi yang dicapai, dan (2) guru berlaku jujur ketika menyusun portofolio. 

Dua catatan tersebut sejak awal menjadi bahan diskusi.  Saya termasuk orang yang mempertanyakannya, karena orang Indonesia termasuk guru belum terbiasa menyimpan dokumen sebagai bahan portofolio.  Kejujuran dalam menyusun portofolio juga menjadi pertanyaan besar pada saat ini.  Namun arus untuk menggunakan portofolio begitu kuat, sehingga apa akhirnya terbit Permendiknas No 18 Tahun 2007 yang menyebutkan sertifikasi guru dalam jabatan menggunakan portofolio yang dilanjutkan dengan PLPG bagi yang tidak lulus.

Dengan landasan tersebut dimulaikan pelaksanaan sertifikasi guru dalam jabatan pada tahun 2007.  Dalam perjalanannya dua hal yang sejak awal dipertanyakan ternyata terbukti.  Guru mengalami kesulitan menyusun portofolio, karena tidak menyimpan bukti-bukti kinerja dan prestasi di masa lalu.  Akhirnya para guru meminta surat keterangan kepada lembaga yang dahulu memberikan sertifikat atau surat keputusan.  Dan pola itu menimbulkan penyimpangan, karena banyak surat keterangan “aspal (asli tetapi palsu).  Apalagi ternyata banyak guru yang tidak jujur dan melakukan berbagai cara agar portofolionya bagus dan lulus.

Kondisi LPTK di Indonesia ternyata sangat beragam, baik kelengkapan program studi maupun kualitasnya.  Pada awal pemilihan LPTK yang layak melaksanakan sertifikasi guru dalam jabatan hanya sedikit LPTK yang layak dan umumnya terdapat di kota besar serta Indonesia Bagian Barat.  Muncul masalah pemerataan dan faktor politik.  Muncul ungkapan “Kami belum layak, karena selama ini kurang mendapat dukungan dari pemerintah. Pada hal, sumberdaya alam kami dikeruk untuk kepentingan negara.”  Kebijakan pendidikan ternyata tidak lepas dari faktor politik, sehingga pada akhirnya Mendiknas menetapkan LPTK yang bertugas melaksanakan sertifikasi guru dalam jabatan, yang mempertimbangkan faktor pemerataan dan kemudahan pelaksanaannya. 

Menyadari keberagaman kualitas LPTK pelaksana sertifikasi guru yang berpeluang menghasilkan kualitas yang berbeda-beda, maka dibentuklah Konsorsium Sertifikasi Guru (KSG) yang bertugas dan berwenang mengatur standar mutu dan pelaksanaan sertifikasi guru.  KSB diketuai oleh Dirjen Dikti dan beranggotakan antara lain perwakilan LPTK yang diambil secara proporsional.

Dalam pelaksanaannya keberagaman kualitas pelaksanaan sertifikasi guru ternyata tidak dapat dihindari.  Walaupun sudah dibuat panduan pelaksanaan, termasuk di dalamnya untuk penilaian ternyata ada LPTK yang cenderung “mahal” dengan argumentasi menjaga kualitas, tetapi juga ada LPTK yang cenderung “murah” dengan alasan kemanusiaan terhadap guru-guru yang sudah sekian lama mengabdi dengan kesejahteraan minimal.  Ada yang berargumen, “guru harus menguasai teori dan konsep pendidikan serta materi ajar dengan baik, setara S1.”  Ada yang berargumen, “yang penting prakteknya yaitu guru dapat mengajar dengan baik di kelas. Banyak guru yang mengajar sangat bagus, walupun tidak banyak menguasai teori.”

Implikasi Pembinaan Guru Berkelanjutan

Studi World Bank terhadap pendidikan di Hongkong dan Shanghai (2010) menyimpulkan bahwa pendidikan di kedua daerah tersebut meningkat signifikan, karena: (1) calon guru dipersiapkan dengan baik, (2) setelah menjadi guru mereka mendapatkan pembinaan profesional yang baik, dan (3) guru memiliki ruang gerak untuk berinovasi ketiga bekerja di sekolah.  Studi tersebut juga menggambarkan pola penyiapan dan pembinaan guru di Hongkong dan Shanghai terintegrasi dan berjalan dengan baik.  Bertolak dari hal di atas, pembinaan guru yang akan diuraikan pada bagian berikut adalah mulai dari penyiapan calon guru, sampai mereka bekerja di sekolah.

Kalau kita cermati secara utuh dan seksama, UU No 14/2005 memiliki visi bagus untuk masa depan guru.  Yang disebut secara jelas, sebenarnya sertifikasi bagi calon guru yang ditempatkan di akhir PPG.  Dengan demikian mutu lulusan PPG dapat dijaga.  Pelaksana PPG juga dibatasi kepada LPTK yang terakreditasi dan ditetapkan oleh pemerintah.  Apalagi, pasal 23 ayat (1) menyebutkan pemerintah mengembangkan sistem pendidikan guru berikatan dinas dan berasrama untuk menjamin efisiensi dan mutu pendidikan.  Dengan pola ikatan dinas, maka jumlah calon guru dapat dikendalikan dan dengan berasrama pembinaan pendidikan calon guru dapat lebih optimal.

Pola ikatan dinas sekaligus dapat menjadi alat distribusi guru.  Secara agregat nasional jumlah guru di Indonesia sebenarnya sudah cukup, namun distribusinya tidak merata.  Banyak sekolah di kota besar kelebihan guru, sebaliknya banyak daerah pedesaan dan daerah terpencil yang kekurangan guru.  Dengan pola ikatan dinas, penempatan guru dapat dilakukan dengan lebih baik dan diarahkan kepada daerah-daerah yang kekurangan.

Bagi  Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, pendidikan calon guru sebenarnya analog dengan Akademi Militer bagi TNI, IPDN bagi Kementerian Dalam Negeri, Akademi Statistik bagi BPS, STAN bagi Kemeterian Keuangan dan sebagainya.  Pendidikan calon guru dilaksanakan oleh perguruan tinggi di bawah Kemdikbud dan lulusannya digunakan oleh sekolah di bawah Kemdikbud.  Dengan demikian sangat wajar amanat UU No 14/2005, agar pendidikan calon guru menggunakan pola ikatan dinas, sebagaimana diterapkan di Akmil, STPDN dan sebagainya.

Salah satu dampak positif sertifikasi dan pemberian tunjangan profesi kepada guru adalah meningkatnya minat lulusan SLTA masuk ke LPTK.  Sejak tahun 2010 jumlah peminat masuk ke LPTK naik secara signifikan yang tentunya menyebabkan mutu mahasiswa LPTK (minimal LPTK negeri) menjadi lebih baik.  Di Universitas Negeri Surabaya, banyak dosen yang menyatakan mutu mahasiswa DIK kini lebih baik dibanding non-DIK.  Dengan demikian kita dapat berharap empat tahun lagi, saat mahasiswa angkatan tahun 2010 lulus, kita akan mulai memiliki calon guru yang lebih bermutu.

Namun dampak negatif juga terjadi.  Meningkatkan peminat masuk ke LPTK juga mendorong banyak LPTK menerima mahasiswa lebih banyak dan bahkan mendorong beberapa pihak mendirikan LPTK baru.  Menurut informasi jumlah LPTK saat ini sudah lebih dari 330 buah dan konon ada LPTK yang menerima mahasiswa lebih 1000 orang untuk satu program studi.  Kalau gejala ini tidak segera diatasi, ditakutkan akan menjadi “bom waktu” beberapa tahun mendatang.  Akan terjadi over supply guru baru dan sangat mungkin mutunya kurang baik.  Sekali lagi, betapa pentingnya menerapkan pasal 23 ayat (1) UU No 14/2005, yaitu pendidikan guru berikatan dinas, agar over supply guru baru dapat dihindari.

Banyak informasi bahwa pemberian tunjangan profesi belum berdampak terhadap peningkatan kinerja guru.  Di sisi lain, paling tidak di Universitas Negeri Surabaya sejak tahun 2010 jumlah guru yang kuliah di S2 meningkat signifikan.  Keadaan yang tidak sejalan tersebut diduga karena keragaman kondisi guru.  Dengan menggunakan teori Maslow keadaan tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut.  Bagi guru yang masih terperangkap pada kebutuhan hidup, tambahan penghasilan dari tunjangan profesi akan dimanfaatkan untuk memenuhi kebutuhan dasar (rumah, kendaraan dsb).  Bagi guru senior yang sudah mapan namun tidak lagi memerlukan tantangan karier, tunjangan profesi akan dimanfaatkan untuk hal-hal membangun relasi/kekerabatan agar lebih mendapatkan respek.  Bagi guru muda atau mereka yang ingin mengembangkan karier, tunjangan profesi digunakan untuk menempuh pendidikan lebih tinggi.  Secara proporsional jumlah kelompok terakhir mungkin belum banyak, sehingga yang menonjol adalah kelompok pertama dan kedua, sehingga terkesan tunjangan profesi belum mampu meningkatkan kinerja guru. 

Keragaman pemanfaatan penghasilan tersebut diduga kuat juga disebabkan belum adanya peta karier guru yang jelas dan arahan pemanfaatan tunjangan profesi guna menunjang kinerja dan karier mereka.  Keterbatasan sumberdaya di Dinas Pendikan Kabupaten/Kota dan LPTMP serta keterbatasan jangkauan P4TK menyebabkan para guru lebih banyak mencari sendiri, bagaimana membina karier dan memanfaatkan tunjangan profesi yang mereka terima.  Dampaknya seakan sertifikasi dan pemberian tunjangan profesi tidak meningkatkan mutu pembelajaran di sekolah.

MGMP dan KKG yang diharapkan menjadi ujung tombak pengembanan guru belum berjalan dengan baik, karena tidak mendapatkan pembinaan yang memadai.  Keterbatasan pengawas di Diknas Kab/Kota, keterbatasan widyaiswara di LPMP dan jumlah P4TK yan terbatas menyebabkan kesulitan membina kegiatan MGMP dan KKG.  Sementara itu, LPTK yang berada jumlahnya cukup banyak dan memiliki sumberdaya yang relatif cukup, tidak memiliki akses langsung.  Kegiatan pre-service dan in-service guru yang terpisah menyebabkan pembinaan guru tidak integratif dan kurang efisien.  Sudah saatnya dicari pola pembinaan guru yang integratif, sehingga lebih efisien dan sinambung.

Senyampang pemberlakukan tunjangan profesi masih berjalan beberapa tahun, pembinaan guru yang telah memperoleh sertifikat dan tunjangan profesi perlu segera dilakukan.  Jika tidak dikawatirkan mereka akan memasuki “zona aman”, karena menikmati kelebihan penghasilan tanpa arahan, tantangan dan keharusan untuk meningkatkan kinerja.  Jika banyak yang melakukan hal itu, akhirnya masyarakat akan menganggap wajar terhadap guru yang “bekerja seperti biasanya/business ad it is”, walaupun telah mendapatkan tunjangan profesi.

Pembelajaran inovatif akhir-akhir ini berkembang di sekolah, khususnya di jenjang sekolah dasar.  Dengan menggunakan berbagai nama atau istilah, SD-SD melakukan inovasi. Sangat menarik, sebagian besar SD yang “berani” melakukan inovasi besar adalah SD Swasta, walaupun juga ada SD Negeri.  Yang menarik, SD seperti itu diminati oleh masyarakat, khususnya orangtua yang terdidik.  Hal itu merupakan indikasi bahwa masyarakat menginginkan pembaharuan pendidikan.

Abu Duhou (199) yang meneliti pelaksanaan School Based Management di banyak negara menyimpulkan bahwa peningakatan mutu pendidikan berasal dari inovasi dalam praktek pembelajaran.  Sedangkan inovasi seperti itu memerlukan dua syarat, yaitu (1) kompetensi, dan (2) ruang gerak untuk melakukan inovasi.  Di Hongkong dan Shanghai, kedua syarat tersebut tampaknya terpenuhi, sehingga terjadi inovasi praktek pembelajaran di sekolah yang berujung peningkatan mutu pendidikan.

Belajar dari pengalaman Hongkong dan Shanghai, maka pembinaan guru agar memiliki kompetensi yang baik dan pemberian ruang gerak untuk berinovasi perlu dilakukan.  Dengan asumsi guru telah memperoleh penghasilan memadai, sesuai dengan teori Maslow mereka akan memerlukan capaian berikutnya.  Pemberian motivasi dengan baik diharapkan akan mendorong mereka melakukan inovasi yang memungkinkan mendapat pengakuan dari rekan sesama guru maupun masyarakat umum.

Peta karier guru sebagai bagian dari pola pembinaan juga perlu mendapat perhatian.  Ketika telah menjadi profesi yang cukup bergengsi dan posisi guru diisi generasi muda yang pandai, maka mereka akan memerlukan tantangan karier.  Apa saja tangga karier guru dan persyaratan apa untuk mencapainya perlu disusun dan disosialisasikan dengan baik.  Pengalaman mengajar di sekolah kecil/pedesaan dapat merupakan bagian dari persyaratan karier guru.  Dengan demikian perpindahan ke sekolah seperti itu tidak dianggap sebagai hukuman, tetapi merupakan bagian penjenjangan karier.  Kemdiknas perlu belajar ke TNI yang relatif telah memiliki pola pembinaan karier yang mapan.